全面预算是企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等做出的计划安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与的管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，成为促进实现企业发展战略的重要抓手。正如美国著名管理学家戴维·奥利所指出的：全面算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。因此，探讨全面预算与内部控制的关系，把全面预算管理纳入内部控制体系建设之中，对于推动内部控制建设，并提高全面预算执行力具有重要意义。
一、全面预算与内部控制的关系
（一）全面预算是提高内部控制执行力的手段
    由我国财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合制定，并于2008 年 6 月 28 日联合发布的《企业内部控制基本规范》将内部控制方法概括为不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等。全面预算是内部控制的手段之一。从全面预算与控制的关系来看，全面预算制度本来就包含有控制原理，如全面预算从编制、审批、下达、执行过程中的审批制度和职责分工制度，以及对预算执行结果的绩效考评等，均贯彻了内部控制的基本原理。由此可见，全面预算本身就属于内部控制范畴。全面预算的制定和执行过程，是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有的资源和企业目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中所面临的各种风险的识别、预测、评估与控制过程。
    与具体的管理制度不同，内部控制主要表现为一种机制，其目标是保证企业的规则和制度得以执行和遵守，从而保证企业战略目标的实现，以及保证企业财务报告的真实性、资产的安全性，并提高企业管理效率和效果。也就是说，内部控制作用的发挥，需要以具体的管理制度平台，并将自己融于管理制度之中，从而发挥其在企业管理中的控制作用。
    预算属于管理职能之一，具有事前控制的特征。全面预算是企业实现发展战略和年度经营目标的有效方法和工具。企业战略制定得再好，如果得不到有效实施，终不能将美好的愿景转变为现实。通过实施全面预算，将根据发展战略制定的年度经营目标进行分解、落实，可以使企业的长期战略规划和年度具体行动方案紧密结合，从而化战略为行动，确保企业发展目标的实现。全面预算通过战略与内部控制结合。
（二）内部控制是约束预算风险的重要保证
    全面预算是企业加强内部控制、实现发展战略的重要工具和手段。与此同时，全面预算也是企业一项具体的管理活动，基本流程包括预算编制、预算执行和预算考核三个主要环节，各环节均存在风险，因而全面预算也是内部控制的对象。例如，在预算编制环节，可能存在由于业务部门参与度较低，导致预算编制不合理，预算数据不准确的风险：在预算执行环节，可能存在预算执行中的越权审批、缺乏有效监控，预算执行不力的风险；在预算考核环节，可能存在预算考核不严格、不合理、不到位，预算管理流于形式的风险等。
    在内部控制建设中之所以强调全面预算制度，目的是通过内部控制机制，提高全面预算的执行力，内部控制必然要求健全预算管理制度。反过来讲，预算管理制度也需要借助于内部控制中的职责分工、授权批准等控制程序，以提高全面预算的执行力，遏制全面预算编制、执行和考核过程中面临的各种风险。
二、按照内部控制的要求构建全面预算体系
（一）全面预算的执行力依赖于内部控制环境
    企业内部环境是内部控制运行的制度基础和组织保证，它一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。例如，通过机构设置，形成科学有效的职责分工和制衡机制；通过授权批准控制，用预算约束企业的各项经营管理活动等。全面预算的有效性受内部控制环境的制约，需要预算组织架构和业绩考核制度等给以支持。
    全面预算组织架构包括预算管理决策机构、工作机构和执行单位三个层次的基本架构。预算管理决策机构指预算管理委员会，为了增强预算管理委员会的权威性，保证其在预算编制和执行中的协调能力．预算管理委员会应当直接向董事会报告工作，其成员应当由企业负责人及内部各业务部门负责人组成。为了加强对预算的日常监管，企业还应当在预算管理委员会下设工作机构，由其履行预算管理委员会的日常管理职责，包括预算的考核和分析等。由于预算指标主要由财务指标组成，预算工作机构可以设在财会部门，其主任一般由总会计师（或财务总监、分管财会工作的副总经理）兼任，工作人员除了财务部门人员外，还应有计划、人力资源、生产、销售、研发等业务部门人员参加。为了落实预算责任，企业内部预算责任单位可以分为投资中心、利润中心、成本中心、费用中心等，借助于利润指标、或本和费用指标，分别对企业所属子公司、分公司以及内部生产单位和管理职能部门预算的执行情况进行监督，对其预算管理绩效进行考核。
    为了提高预算的严肃性，企业还应当建立严格的预算考核制度，将预算目标执行情况纳入考核和奖惩范围，科学设计预算考核指标体系，实施预算奖惩，不能只奖不惩。
（二）梳理预算业务流程
    即使不考虑内部控制，预算管理流程中本身也包含控制原理。但是，与内部控制标准相比，预算流程中可能存在风险，梳理预算业务流程的目的是查找预算管理的风险点，弥补预算控制中所存在的缺陷，为全面预算过程中不相容职务的识别和风险的识别提供依据。
（三）全面预算对控制方法的运用
    1.贯彻不相容分工的原则。不相容职务分离控制要求企业全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。具体而言，应当将预算的编制、批准、执行和考核等不相容职务分配给不同的部门各岗位，以防预算约束软化。
    2.授权审批程序。授权审批控制要求企业根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。预算在执行过程中要利用授权审批程序，严格控制业务活动，保证各项业务活动符合预算的要求。为了提高预算执行的严肃性，企业应当就涉及资金支付的预算内事项、超预算事项、预算外事项建立规范的授权批准制度和程序。
（四）加强对预算风险的控制
    1.对预算编制风险的控制。针对预算编制的不准确风险，应当由预算管理委员会负责编制预算，避免由财务部门负责编制预算的不正确做法，以保证企业内部各责任单位和员工均有机会参与全面预算的编制过程，并为采用科学的预算编制程序和方法创造条件；在全员参与预算编制的基础上，采用上下结合、分级编制、逐级汇总的预算编制程序和方法，保证预算的科学性和准确性，以避免预算在执行过程中的频繁调整。
    2. 对预算指标的分解和落实。预算指标下达到责任单位之后，相关责任单位还应当将预算指标逐级分解落实到每个岗位和个人，以便为预算的执行和考核提供依据。为了便于对各责任单位的预算执行情况进行考核，分解后的预算指标，还应当与业务评价指标保持一致。
    3.对预算调整风险的控制。预算调整是全面预算不可分割的组成部分，因为随着企业内外部环境的变化，有必要对原来的预算进行调整，以保持全面预算与企业内外部环境的协调性。例如，由于市场环境、国家政策变化或不可抗力等客观因素影响，导致预算执行发生重大差异的，应当允许对原预算进行调整。所以，企业应当将预算调整作为预算管理制度的一部分，在有关预算管理制度中预先规定预算调整的条件和原则。预算调整重点放在预算执行中出现的、重要的、非止常的、不符合常规的关键性差异方而:调整预算一般由预算执行单位逐级向预算管理委员会提出书面申请，详细说明预算调整理由，预算管理委员会应当对年度预算调整方案进行审议，根据预算调整事项性质或预算调整金额的不同，根据授权进行审批，或提交原预算审批机构审议批准，然后下达执行。为了维护预算的严肃性，甚至有必要牺牲一部分经济利益为代价。
    4.对预算考核风险的控制。考核是防范预算风险的最后一道关口，是提高预算执行力的保证。从本质上讲，预算是一种约束机制，遵守预算是每个人的职责，因此要强化惩罚机制，对完不成预算指标的责任单位和个人，必须予以必要的处罚，不能只奖不罚，以维护全面预算的严肃性。
综上所述，全面预算与内部控制具有密切的关系，仔细理清两者的关系，才能更好地执行全面预算，控制预算业务流程，防范预算风险，提高全面预算的执行效果。
参考文献：
    [1]方红星，池国华《.内部控制》，东北财经大学出版社，2011 年 5 月.
    [2]刘永泽，池国华《.企业内部控制制度设计操作指南》，大连出版社，2011 年 1 月.
    [3]财政部会计司《.企业内部控制规范讲解 2010》，经济科学出版社，2010 年 7 月.